The Rezerwa Federalna USA różni się od większości agencji rządowych pod dwoma ważnymi względami. Po pierwsze, Rezerwa Federalna ustala swój własny budżet operacyjny i przekazuje wszelkie pozostałe dochody amerykańskiemu skarbowi. Po drugie, Rezerwa Federalna ma pewną kontrolę nad swoimi dochodami, ponieważ uzyskuje dochody z emisji pieniędzy i utrzymywania oprocentowanych aktywów. Emisja większej ilości pieniędzy, niż jest to zgodne ze stabilnością cen, może w krótkim okresie zwiększyć te dochody. Jednak w przeciwieństwie do prywatnej firmy żadna osoba ani grupa nie jest właścicielem pozostałych dochodów Rezerwy Federalnej.
(a) Wyjaśnij, w jaki sposób brak pozostałego wnioskodawcy wpływa na zachęty Rezerwy Federalnej przy wyborze wielkości budżetu operacyjnego. W szczególności przedyskutuj, czy to rozwiązanie instytucjonalne zachęca do stosowania najtańszej metody produkcji.
(b) Wyjaśnij, w jaki sposób zdolność Rezerwy Federalnej do generowania dochodów poprzez kreację pieniądza może wywołać nastawienie inflacyjne, nawet jeśli stabilność cen jest oficjalnym celem polityki.
(c) Dlaczego przekazanie nadwyżki dochodów Skarbowi Państwa może nie wyeliminować w pełni tych problemów związanych z zachętami? Wyjaśnij, korzystając z podstawowego rozumowania ekonomicznego.
Rozwiązanie:
Rezerwa Federalna zajmuje niezwykłe stanowisko instytucjonalne. Ustala własny budżet operacyjny, finansuje się głównie z dochodów z majątku nabytego w drodze emisji pieniądza, a resztę przekazuje skarbowi państwa. Jednak żadna osoba prywatna ani jasno określona grupa nie jest właścicielem pozostałych dochodów. Struktura ta izoluje politykę pieniężną od krótkoterminowych nacisków politycznych, ale rodzi także podstawowe pytanie: jak zachowuje się agencja, gdy brakuje jej pozostałego pretendenta i może częściowo wpływać na własne dochody?
Zacznij od braku pozostałego powoda. W firmie prywatnej akcjonariusze otrzymują resztę, czyli dochód netto po wszystkich kosztach. Ponieważ przejmują zyski, naciskają na menedżerów, aby wyprodukowali określony produkt przy minimalnych kosztach. Kiedy menedżerowie wydają za dużo, zyski spadają, a właściciele ponoszą straty. Presja konkurencyjna i mechanizmy zarządzania wzmacniają tę dyscyplinę.
W Fed żadna porównywalna strona nie internalizuje zysków z zaoszczędzenia dolara. Po opłaceniu wydatków Fed przesyła nadwyżkę do skarbu państwa. Mniejszy budżet operacyjny nie przekłada się zatem na osobiste korzyści finansowe dla decydentów wewnątrz instytucji.
Wybór publiczny logika przewiduje, że w tej sytuacji menedżerowie mogą zyskać na większych budżetach (personel, zakres, wpływ, prestiż), nawet jeśli budżety te nie maksymalizują wydajności. Zdolność Fed do ustalania własnego budżetu wzmacnia tę tendencję, ponieważ nie musi co roku przekonywać Kongresu do przyznania środków. Ta autonomia chroni niezależność, ale osłabia także dyscyplinę kosztów zewnętrznych i zwiększa prawdopodobieństwo wystąpienia zastoju w organizacjach, w których właściciele lub posiadacze agresywnie kontrolują wydatki.
Teraz dodaj cechę, która odróżnia Fed od zwykłej biurokracji: może wpływać na własne dochody.
Typowa agencja, która chce wydać więcej, musi pozyskać większe środki. Fed natomiast czerpie dochody głównie z odsetek od posiadanych aktywów. Tworząc pieniądz bazowy, może zakupić dodatkowe oprocentowane aktywa i zwiększyć swoje zyski brutto. To powiązanie między kreacją pieniądza, posiadaniem aktywów i przychodami daje Fed częściową kontrolę nad strumieniem dochodów. Oczywiście Fed nie może tego robić bez ograniczeń. Popyt na pieniądz i nakaz utrzymywania stabilności cen ograniczają możliwości ekspansji pieniądza i aktywów bez wywoływania presji inflacyjnej i ostrej reakcji politycznej. Jednak te ograniczenia nie eliminują odpowiedniej zachęty: w zakresie zgodnym z jego interpretacją stabilności cen Fed może powiększyć swój bilans i zwiększyć przepływ zysków finansujących swoją działalność.
To powiązanie ma znaczenie, ponieważ wchodzi w interakcję z opisanymi powyżej słabymi zachętami do kontroli kosztów. W większości biurokracji potrzeba zabezpieczenia środków ogranicza wzrost budżetu, nawet jeśli menedżerowie wolą większe budżety. W Fed menedżerowie nie muszą polegać na tym samym kanale. Instytucja może zwiększyć zyski, utrzymując więcej aktywów finansowanych z kreacji pieniądza, a dochody te mogą pokryć większy budżet operacyjny. Nie trzeba zakładać, że urzędnicy „chcą inflacji”, aby dostrzec problem zachęt. Problem ma charakter strukturalny: Fed łączy osłabioną presję na minimalizację kosztów z częściową możliwością zwiększania bazy przychodów, która finansuje jego wydatki.
Na koniec zastanów się, dlaczego przekazywanie nadwyżek dochodów do Skarbu Państwa nie rozwiązuje tych problemów. Przelew następuje po wybraniu przez Fed wydatków. Fed najpierw ustala budżet operacyjny, a następnie wysyła pozostałą nadwyżkę do skarbu państwa. Ta kolejność ma znaczenie: wymóg przekazu środków nie nakłada ex ante twardych ograniczeń budżetowych, ponieważ przede wszystkim nie uniemożliwia Fed wydawania większych środków. Nie tworzy to również pozostałego wnioskodawcy w instytucji. Urzędnicy skarbu i podatnicy otrzymują nadwyżkę, ale nie kontrolują bezpośrednio decyzji dotyczących wewnętrznego budżetu Fed, a Kongres nie może bezkosztowo monitorować każdą granicę wydatków. Zatem problem pryncypała – agenta pozostaje aktualny.
Wymóg przekazu nie pozbawia Fed autonomii w zakresie dochodów. Nawet jeśli Fed przekaże wszystkie pozostałe zyski, nadal określa skalę i skład bilansu generującego dochód brutto. Dopóki Fed może w ramach swoich uprawnień dostosować kreację pieniądza i zakup aktywów, może wpływać na zasoby dostępne do finansowania swojej działalności. Krótko mówiąc, przekazanie nadwyżki może uniemożliwić prywatne przywłaszczenie zysków, ale nie przywraca właściwości motywacyjnych wynikających z roszczeń rezydualnych ani nie narzuca wiążącego procesu budżetu zewnętrznego, który dyscyplinuje zwykłe agencje. Fed pozostaje zatem charakterystyczną biurokracją: ma słabsze zachęty do minimalizacji kosztów i w przeciwieństwie do większości biurokracji może częściowo wpływać na strumień dochodów finansujących swój budżet.
